《中华人民共和国公司法》第二百一十六条第（三）项规定，实际控制人，是指虽不是公司的股东，但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人。

《上海证券交易所股票上市规则》[2]第15.1条第（六）项规定，实际控制人指通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的自然人、法人或者其他组织。

《证券期货法律适用意见第17号》规定，实际控制人是指拥有公司控制权、能够实际支配公司行为的主体。在确定公司控制权归属时，应当本着实事求是的原则，尊重企业的实际情况，以发行人自身的认定为主，由发行人股东予以确认。保荐机构、发行人律师应当通过核查公司章程、协议或者其他安排以及发行人股东大会（股东出席会议情况、表决过程、审议结果、董事提名和任命等）、董事会（重大决策的提议和表决过程等）、监事会及发行人经营管理的实际运作情况，对实际控制人认定发表明确意见。

《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第57号——招股说明书》第三十二条规定，发行人应披露持有发行人百分之五以上股份或表决权的主要股东及实际控制人的基本情况，主要包括：（三）实际控制人应披露至最终的国有控股主体、集体组织、自然人等。

由以上规定可知，实际控制人的本质特征在于拥有“能够实际支配公司行为”的权力，具体认定时，应尊重企业的实际情况，结合公司章程、协议或者其他安排以及发行人股东大会、董事会、监事会及发行人经营管理的实际运作情况进行综合判断。

从A股IPO披露角度来看，监管部门要求拟上市的国有企业披露实际控制人至“最终的国有控股主体”，而对于“最终的国有控股主体”如何认定，相关规定并未予以明确，导致实践中基于企业的实际情况存在认定实际控制人为国有资产管理机构和上层国有集团公司两种常见情形。

一、中央国有企业

（一）近期上市案例实际控制人认定情况

2021年以来，中央国有企业在A股IPO[3]阶段的实际控制人认定情况如下：

总体来看，在国有资产管理机构以管企业为主向以管资本为主转变、企业管理方面逐步放权的背景下，2021年以来认定央企集团公司为实际控制人的拟上市中央国有企业数量已占多数，且审核机构对于中央国有企业实际控制人认定问题的关注度下降，认定央企集团公司为实际控制人的案例中仅有个别企业在反馈阶段被问询实际控制人认定相关问题。

（二）典型案例问询及回复情况

1.振华新材（688707.SH）

该案例中，发行人将中国电子信息产业集团有限公司（“中国电子”）认定为实际控制人。交易所在反馈意见中要求说明未将国务院国资委认定为发行人实际控制人的原因。

主要答复思路：

①国务院国资委以资本管理为主，不干预企业依法行使自主经营权，公司实际控制人认定符合国务院国资委的监管职能定位。2017年4月27日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于转发<国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案>的通知》（国办发[2017]38号），通知提出国务院国资委以管企业为主向以管资本为主转变的指导思想；提出国务院国资委作为国务院直属特设机构，根据授权代表国务院依法履行出资人职责，专司国有资产监管，不行使社会公共管理职能，不干预企业依法行使自主经营权的基本原则；要求国务院国资委强化管资本职能，落实保值增值责任，加强国有资产监督，防止国有资产流失，精简监管事项，增强企业活力，将延伸到中央企业子企业和地方国有企业的管理事项，原则上归位于企业集团和地方国资委。根据国务院国资委印发的《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》，对于主业不处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的子企业，国务院国资委明确授权中央企业审批所属企业的混合所有制改革方案、无偿划转等21个事项，中央企业对于下属企业涉及的上述事项均拥有审批权限。根据《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》规定及中国电子出具的确认文件，发行人主营业务不属于主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，发行人不属于主要承担重大专项任务的子企业，中国电子对公司重大事项有审批权限，公司认定中国电子为实际控制人符合国务院国资委的监管职能定位。

②根据中国电子的《公司章程》，中国电子有权依法决定下属控股企业的重大事项。中国电子《公司章程》约定：“董事会是公司的决策机构，对国资委负责，行使下列职权（中央和国家另有具体规定的，从其规定）：……（十）除依照《条例》规定须由国资委批准的重要子企业的重大事项外，依照法定程序决定或参与决定公司所投资的全资、控股、参股企业的重大决策、选择董监事、决定分红等重大事项……”。根据《公司章程》，中国电子有权依照法定程序决定发行人的重大决策、选择董监事、决定分红等重大事项。

③中国电子下属上市公司实际控制人均系中国电子，未追溯认定国务院国资委为实际控制人。

2.中粮科工（301058.SZ）

该案例中，发行人将中粮集团有限公司（“中粮集团”）认定为实际控制人。交易所后续针对实际控制人认定问题进行了三轮问询，重点关注了发行人与中粮集团下属其他上市公司实际控制人认定不一致的合理性。

主要答复思路：

除了与上述振华新材案例类似从国资委监管职能定位、集团内部治理机制等角度论证实际控制人认定的合理性外，就审核机构对中粮集团下属上市公司实际控制人认定不一致的多轮关注，发行人及中介机构从以下几方面进行了论述：

①中粮集团旗下各家上市公司实际控制人认定不一致系由于中粮集团对旗下上市公司的持股层级不同。中粮糖业、大悦城控股和中粮资本三家系中粮集团直接持股的上市公司，其将中粮集团认定为控股股东，实际控制人则相应认定为国务院国资委。而中粮集团未直接持股的酒鬼酒、中粮科技则均将中粮集团认定为实际控制人。根据市场案例，根据持股层级不同，国有控股集团旗下上市公司认定不同实际控制人较为常见。中粮集团下属各家上市公司/拟上市公司认定实际控制人不一致具有合理性。

②中粮糖业和大悦城控股的上市时间相对较早，国务院国资委在其上市时点尚未将上市公司的部分管理权限下放至中粮集团；中粮资本于2019年2月上市，根据《关于加强中央企业金融业务管理和风险防范的指导意见》（国资发资本规[2019]25号）的相关规定，中粮资本作为以金融业为主营业务的央企子公司，其投资方向、风险防范等业务事项均直接接受国务院国资委的监督指导。

此外，面对审核机构的多轮问询，发行人在第三次回复时取得了实际控制人中粮集团出具的《确认函》，从股权结构、股东大会决议和投票情况、历次董监高任免、日常管理中重大事项决策等方面对发行人实际控制人的认定依据进行了确认。

小结：

综合来看，对于认定央企集团公司为实际控制人的发行人，面对审核机构对于实际控制人认定原因及合理性的问询，发行人及中介机构可以考虑从以下几方面展开论述：

（1）结合相关法规、政策及国有资产管理机构授权文件，说明集团公司拥有对发行人重大事项的审批决策权限。

（2）从发行人、上层国有企业的治理机制入手，通过重大事项决策、重要人员提名任免、日常经营管理等方面论述集团公司是实际支配公司行为的实体。

（3）列示同集团已上市公司的相同实际控制人认定情况加以佐证。（如集团下属上市公司存在实际控制人认定不一致情形，则根据问询情况可从持股层级区别、上市时点制度差异、特殊行业监管规则不同等方面论述合理性）

二、地方国有企业

（一）近期上市案例实际控制人认定情况

2021年以来，地方国有企业在A股IPO阶段的实际控制人认定情况如下：

总体而言，有别于中央国有企业，2021年以来拟上市地方国有企业认定地方国企集团公司为实际控制人的案例占比较小，且其中被审核机构问询实际控制人认定问题的案例过半数，问询轮次及细致程度也较中央国有企业有提升。

另外我们注意到，华虹公司（688347.SH，2023年6月6日注册生效）在首次申报时将实际控制人认定为上海华虹（集团）有限公司，经交易所两轮问询后最终将实际控制人调整为上海市国有资产监督管理委员会。

（二）典型案例问询及回复情况

综合来看，地方国有企业面对就实际控制人认定的问询时，整体答复思路也是从国有资产管理机构的监管职能定位及授权、发行人公司治理机制及其运行情况、集团下属其他上市公司实际控制人认定情况等角度进行论述。此外，部分案例中面对审核机构的多轮问询，发行人沟通取得了地方国有资产管理机构/地方人民政府对于确认发行人实际控制人的批复文件。

与中央国有企业有所区别的是，由于地方国有资产管理机构普遍对下属企业有更为直接的影响且地方国有企业认定国有资产管理机构为实际控制人的案例仍占大多数，审核机构会更加关注地方国有企业未认定国有资产管理机构为实际控制人是否存在规避同业竞争、关联交易非关联化等规避发行条件或监管的情形。面对该等问询，发行人及中介机构可以从以下几方面进行论述：

（1）国有资产管理机构并不干涉下属企业日常的生产经营决策，同受其控制的企业之间不会因此而形成利益冲突和利益倾斜，发行人不会因其影响作出有损独立性或损害股东利益的决定。

（2）发行人与国有资产管理机构下属非本集团企业不因受同一国有资产管理机构控制而存在关联关系，发行人未认定国有资产管理机构为实际控制人不会实质影响发行人关联方、关联交易的认定及披露。

（3）如果国有资产管理机构控制的其他企业较少且业务划分明显，可以就各企业间具体业务区别、独立运营、相互交易公允等进行详细论述。

（4）《创业板注册制发行审核上市动态》（2021年第1期）就发行人实际控制人为地方国资监管机构的同业竞争认定问题进行了解答：“发行人实际控制人为省级以上（含副省级）的国资监管机构的，其控制的其他企业虽存在与发行人业务相同、相似的情形，如无相反证据，原则上不认定为同业竞争；实际控制人为副省级[4]以下的国资监管机构的，对国资监管机构及其控制的其他企业进行全面核查与披露，与发行人存在相同或者相似业务的，应当提供充分证据证明不构成重大不利影响的同业竞争。”省级以上（含副省级）国资监管机构下属拟上市企业可以参照该解答明确的同业竞争认定范围论述不存在通过实际控制人认定规避同业竞争情形。

近年来，随着《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》等规定的出台，国务院国资委逐步由以管企业为主转变为以管资本为主，将中央企业子企业的管理事项归位于企业集团，授予中央企业对下属企业重大事项的审批权限，不再干预企业依法行使自主经营权。在此背景下，拟上市中央国有企业认定央企集团公司为实际控制人逐渐常态化，甚至近年来已超过认定国有资产管理机构为实际控制人的企业数量。同时，审核机构对于中央国有企业实际控制人认定问题的关注度也呈下降趋势。

与此形成对比，虽然地方国有资产管理机构也在逐步下放企业管理权限，但限于相关授权主体和规定的层级较低，且地方国有资产管理机构普遍与下属企业联系更为紧密，近年来拟上市地方国有企业的实际控制人认定仍多数追溯至国有资产管理机构，认定地方国企集团公司为实际控制人的案例仅占少数，且被审核机构问询实际控制人认定问题的可能性较大，近期亦存在反馈问询阶段将实际控制人由地方国企集团公司调整为国有资产管理机构的案例。

认定上层国有集团公司为实际控制人的拟上市国有企业如在反馈阶段被问询实际控制人认定的原因及合理性问题，可从国有资产管理机构下放企业管理职权、发行人公司治理机制及其实际运行情况、集团下属其他上市公司实际控制人认定情况等角度展开论述，同时可沟通取得发行人及其股东、实际控制人、国有资产管理机构关于发行人实际控制人认定的确认文件加以佐证。

如审核机构进一步关注未认定国有资产管理机构为实际控制人是否存在规避同业竞争、关联交易非关联化等情形，则可从国有资产管理机构并不干涉下属企业日常生产经营决策进而不会形成利益冲突或利益倾斜、发行人与非本集团企业不因受同一国有资产管理机构控制而存在关联关系等角度进行论述，国有资产管理机构控制的其他企业较少且业务划分明显时可就各企业间具体业务区别、独立运营、相互交易公允等角度展开详细论述，符合相关情形时可援引《创业板注册制发行审核上市动态》确定的同业竞争认定范围进行补充。