乐居财经 刘治颖 3月3日，2023年全国两会召开在即，全国政协委员、祈福集团副董事长孟丽红在夯实粮食安全根基、深化粤港澳大湾区一体化发展、促进中医药创新传承发展、推动高质量发展等方面准备了四份提案。

  关于加大“撂荒”整治力度，夯实粮食安全根基的提案

  耕地是粮食生产的命根子，是中华民族永续发展的根基。党的二十大报告明确指出要全方位夯实粮食安全根基，牢牢守住十八亿亩耕地红线。保障粮食安全是全面推进乡村振兴的首要任务，要深入落实“藏粮于地、藏粮于技”战略。近年来，随着城镇化、工业化的快速推进以及农村产业结构调整，从农村进城务工或定居的人数逐年增多，农民从事农业种植的意愿越来越低。大多数农村青壮年劳动力都外出打工，留守的多为妇女、儿童和老人。在不少农村地区出现了不同程度的耕地撂荒现象，在耕地资源条件差、经济发展不平衡的地方耕地撂荒问题尤其突出。围绕农村耕地“撂荒”增多的现象，谁来种地、怎样种地是保障粮食安全、推进乡村振兴的重要问题。

  建议：

  一、坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”。中国人要把饭碗端在自己手里，而且要装自己的粮食。农用地整治要以保护耕地资源为核心，优化农业发展格局，坚决贯彻藏粮于地战略，统筹协调农林牧渔等农业发展空间，保质保量完成补充耕地任务，因地制宜改善农业生产条件，促进落实永久基本农田和永久基本农田储备区划定成果，推进建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，稳步增强农业综合生产能力。

  二、改善农田配套基础设施，推动农田适机化改造，提高耕地质量，发展智慧农业。加强农村耕地的水利、交通等基础设施建设，对零碎、不方便耕作的土地进行整合整治，实现“田成方、地成块、路相通、旱能灌、涝能排、地平整、机能耕”。加快土地宜机化改造，结合高标准农田建设项目，大力推进耕地宜机化改造，让优质农田都具备机械化耕种条件。支持研发适宜山地、丘陵地带的农业机械，支持农业生产大户购置农机，开展农机操作培训，扩大农机使用范围，以此提高农业生产效率。利用人工智能、大数据等新兴技术，加大力度支持开发者研究和应用到农业种植领域，发展和普及智慧农业，以解决农民种植意愿低而导致撂荒，同时还可以吸引更多年轻人投入农业耕种，使农业年轻化，间接解决留守妇女、儿童和老人问题。

  三、积极创新农村土地流转形式，鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让、入股等方式流转承包地，鼓励采取委托流转、股份合作等方式，引导集中连片流转，将流转土地向农民专业合作社、专业大户和农业龙头企业等新型农业经营主体集中，实现规模化经营发展。对因承包农户短期外出导致撂荒的耕地，承包方无力耕种但又不愿意放弃土地承包经营权的耕地，鼓励采取委托合作社代耕代种。对因承包农户长期外出导致撂荒的耕地可以采取集体托管模式，由村民小组通知承包户限期复耕。如不能复耕的，由各村所在农村集体经济组织根据有关法律法规和村规民约，通过村民会议等程序审议决定并公示后，将土地经营权转交村集体，由村集体集中管理。严格执行《土地管理法》第三十七条规定，凡耕地撂荒2年以上的，由村组集体责令复耕，对既不自己复耕，又不愿流转复耕的承包农户，由村组集体强令重新发包。

  四、引导社会资本特别是鼓励新型农业经营主体更多参与和承担土地整治，将撂荒地整治与建设粮食基地相结合。鼓励将生态环境保护修复与生态产品经营开发权益挂钩，对从事生态修复的社会主体，允许利用一定比例土地进行相关产业开发。针对农民的差异化需求，合理制订并实施权属调整方案，以“互换并地”、“土地整合”“小块并大块”等形式，将零碎田块调整成集中连片地块，破解农地细碎化困局，促进机械化生产与农田建设相适应、农机服务模式与农业适度规模经营相适应，降低农业投入成本，提升农业生产水平。

  关于加强法治协同，深化粤港澳大湾区一体化发展的提案

  粤港澳大湾区建设是我国充分发挥粤港澳综合优势，深化内地与港澳合作，实现粤港澳三地一体化发展的战略举措。粤港澳大湾区具有一国两制、三个法域、三个独立关税区的独特性，在具体实践中面临诸多挑战：

  （1）粤港澳大湾区投资合作缺乏牢固的法律基础。粤港澳大湾区进行投资合作的基础性文件大多是《框架协议》等行政协议或者方案，在宪法、基本法等法律层面缺乏规定。粤港澳大湾区投资合作在法律上“无本”状态，使得湾区建设、合作过程中一旦出现法律冲突则无可援引的法律依据。

  （2）粤港澳大湾区三地规则衔接度不高。当前，粤港澳大湾区的法治协同未能跟上经贸发展的脚步。一方面，国家制定的法律、行政法规虽然在湾区内地适用，但却不能直接适用于港澳地区，无法做到全面覆盖；另一方面，大湾区各地基本是基于自身发展出台文件和指导意见，既缺乏具体可操作的行为规范，又缺乏相互协调，衔接度不高。

  （3）粤港澳大湾区城市间还存在较多壁垒。开放性是湾区竞争力的重要指标，世界三大湾区的成功离不开其高度开放性，但湾区内地和港澳在社会治理理念、利益保护等方面存在较大差异，湾区内地服务业领域尚未对港澳完全放开，行业准入等壁垒一定程度上限制了湾区内人力、物力、资本、技术、信息的自由流动，阻碍了湾区一体化发展进程。

  建议：

  一、参考上海模式，授权粤港澳大湾区暂时调整部分法律规定

  2013年8月30日，全国人大常委会授权上海自贸区暂时调整实施部分法律规定，这对解决湾区实体法基础薄弱问题有重要启发。全国人大常委会可授权粤港澳大湾区在一定期限内暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定，给予大湾区，尤其是内地更自主的立法权限，如授予三地政府间可就大湾区建设过程中的交通、住房、环保、教育、医疗和投资等事务自行缔结行政协议和行使职权。

  二、开展立法梳理工作，促进大湾区三地规则衔接

  大湾区内地、香港和澳门各自拥有数量庞大的法律规定，但三地分属不同法系，且各自立法技术、法治理念均存在差异，难免存在与大湾区发展规划不相协调的地方。需要根据最新的政策和理念、发展需要对已有的立法成果进行梳理，对不利于粤港澳协调发展的旧规定要及时进行清理。此外，还需要通过立法程序，将涉及大湾区一体建设的行政协议上升为地方性法规，将港澳已存在的、适宜在湾区内地城市适用的法律直转变为湾区内地城市的本地立法，将湾区内地城市已有的、适宜在港澳适用的法律直接转变为港澳本地立法，促进三地规则有效衔接。除了上述立法层面外，还要注重法律实施方面，比如培养精通湾区法律的人才，政府各部门加强推动有关宣传、培训等。

  三、在粤港澳大湾区内给与港澳投资者国民待遇，逐步取消准入限制条件

  近年来要求将港澳投资者视为内资，给予其与内资同等待遇的呼声越发高涨。大湾区可全面实施更加精简的市场准入负面清单，大幅缩减负面清单事项数量，进一步放宽准入的限制性条件，取消或放宽股比、经营范围限制，促进贸易全面自由化。针对政府认为还不能一次性放开准入限制的行业，则可根据不同地域设置不同的取消时间，如自贸区及所在城市可以一次性取消所有准入限制，其他城市则有计划地分批取消。这将加快资源要素的自由流动，促进粤港澳三地深度融合。

  四、设立大湾区专门法院，便捷解决大湾区经贸活动法律纠纷

  可借鉴欧盟成熟经验，在粤港澳大湾区内地（例如南沙、前海、横琴）设置专门法院，解决粤港澳大湾区经贸合作出现的涉外涉港澳商事案件。专门法院可由三地共同组建。该法院应当依据粤港澳相关法律法规和合作协议审理案件，并允许当事人选择适用内地或港澳的程序或实体法。专门法院的设立可以防止地区保护主义，便捷解决大湾区经贸活动法律纠纷，为大湾区经济社会协同发展提供司法保障。

  关于促进中医药创新传承发展的提案

  随着经济社会发展，生活和消费水平提高，人们更加重视生命安全和健康质量，对医疗服务消费的需求日益增加，而且随着当今人口老龄化的压力和慢性病的增加，呈现医疗形式多样化，治疗多样化，地区差异化等特点。为有效应对多种健康挑战、更好满足人民群众健康需求，2022年国家出台《“十四五”中医药发展规划》，中医药文化正在进一步深入到千家万户、走向世界。习近平总书记在党的二十大报告中强调：“促进中医药传承创新发展”，体现了以习近平同志为核心的党中央对中医药事业的高度重视。但是当前中医药发展不平衡不充分问题仍然突出。

  一、中医药人才紧缺，力量薄弱，增长速度大大低于西医；人才使用机制落后，人才引进渠道不畅；中医药从业人员学习培训、进修、学术交流机会较少，中医药科研氛围不浓厚；未系统性、科学性将传统中医资料进行整合。

  二、各地中医院普遍数量少、规模小、基础设施不齐全、技术力量薄弱；医疗市场竞争激烈，中医院走特色之路面临巨大困难,为了生存，大多采取中西医结合、以西补中等方式，中医特色不明显、中医优势不突出。

  三、中药材市场竞争力薄弱，市场不够透明规范，产业化水平低，中药材质量良莠不齐，药效难以认定，药方紧缺，中药研发缓慢。

  建议：

  一、加强人才培养，强化人才队伍建设

  1、加强中医药骨干人才和基层人才的培养。遵循中医药人才成长规律，改进中医药人才培养、评价机制，定期遴选中医药领域优秀人才进行重点培养，做好城乡基层中医类别全科医师培训和实用型人才培养，提高培训率和实效。

  2、完善人才引进机制、创造更多培训学习机会。在引进和招聘中医药人才工作中，要根据中医药行业特点，完善相关政策，畅通人才引进渠道，提高中医药人员的待遇，同时为中医药优秀人才的学术交流、学科研究、成果运用等创造条件。

  3、完善中医行医许可证制度，实行老人老办法，新人新办法，为老中医提供便利办证行医，同时提高新人准入门槛，对其执业年限及临床水平等设置更高标准。

  二、加大领导和扶持力度

  1、要深入贯彻落实国家发展中医药的相关政策，真正坚持“中西医并重”，真正把中医药作为卫生事业的重要组成部分，强化政府在政策、规划、投入等方面的责任，落实向中医倾斜扶助的政策，充分考虑中医药学术、技术和行业特点，加大对中医的扶持力度，加大对中医的项目支持，切实帮助中医院解决发展中的硬件问题，解决好中医医院、中药企业的土地、资金、税收优惠等问题。

  2、支持各大城市（或）医院加快中医院建设，配齐中医器械，完善理疗，药膳等辅助疗法认证，改变中医院与西医院发展不平衡的局面。

  三、提升中药产业发展水平和研发能力

  1、切实保护、开发和利用道地中药材资源，比如我国“三区三州”种植的道地中药材质量高、药效好，应当充分发挥其优势，切实做好中药企业的招商引资、招才引智、建立合作区工作，邀请知名中药企业落地合作，做大中药工业，建设知名中药企业和名优中药品牌，并由政府加大资金和研发支持。

  2、加快中药科技创新步伐，提高中药产业技术水平。建设和完善中药现代化的科技研发、信息和服务平台，积极谋划、推广和应用中药科技项目，扶持中药研究机构的科研、科技成果孵化和转化。

  四、深化宣传和建设中医药文化

  1、加大宣传教育力度。充分发挥政府部门和社会媒体媒介作用，普及中医药知识，广泛宣传中医中药在治病健康方面的作用和优势，使广大群众增强中医药文化自信。

  2、总结和推广中医药的好做法和新经验，宣扬为中医药发展作出贡献的先进典型，对名中医、优秀中医、特色专科带头人的技艺和成果进行推广应用。

  3、用产、学、研方式推进系统化、科学化整理、存档中医药资料（包括古籍、古方、家传秘方等），形成大数据、用于教学、临床、科研。

  关于为推动高质量发展，须从普及政策、法律做起的提案

  近年来，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》《关于加快建设全国统一大市场的意见》《扩大内需战略规划纲要（2022—2035年）》《质量强国建设纲要》等政策性文件；十三届全国人大及其常委会通过宪法修正案，制定法律47件，修改法律111件次，作出法律解释1件，通过有关法律问题和重大问题的决定51件次，《民法典》问世，个人信息保护、生物安全等相关领域立法空白得到填补，中国特色社会主义法律体系日益完备。

  随着我国各项事业的快速发展，面对新需求、新形势、新问题，政策、法律在不断更新和完善。政策、法律的生命力在于实施，其权威也在于实施，但在具体落实过程中，由于群众对顶层设计存在认知和理解上的差距、又缺乏中间普及环节和行之有效的普及方法，造成很多政策、法律未能很好的被大众所理解和掌握，难以发挥政策、法律对群众、企业等的积极引导作用，难以实现政治效果、法律效果、社会效果有机统一，影响经济社会高质量发展。

  问题：

  一、部分政策、法律与群众实际需求存在脱节

  我国政策、法律的出台，多采取部门起草和专家咨询模式，一些群众真正关心的热点、难点问题没有得到解决。且由于群众参与程度低，很多政策、法律不被群众所知晓、认同，影响实施效果。

  二、政策、法律的贯彻实施缺乏有效的中间普及环节

  政策、法律是顶层设计产物，具有整体性、全局性、概括性、抽象性等特点，普通群众相较律师、会计师、税务师等专业人士而言，在获取政策、法律文件及知识方面、在理解文意以及合理和有效运用等方面存在一定障碍、难度、偏差。大部分人在此过程中处于被动的状态，即通常在急需时，才会去了解和学习相关的政策、法律。这就需要充分发挥前述专业人士的中间力量，让政策、法律在普通群众中间变得“触手可及”。

  三、政策、法律宣传渠道单一、普及方式不够生动

  目前政府对政策、法律的宣传，通常是按流程公布，且一般通过网站发布，渠道较单一，信息量较少、覆盖面较窄；缺乏将抽象的条文转化为公众能理解、易记住、会应用的中间转换环节。在宣传手段上，大多沿用“拉横幅”“发传单”“上大课”灌输式模式，群众理解困难,宣传效果不佳。

  建议：

  一、要多听取群众的意见和建议，出台更加契合群众需要的政策、法律

  出台让广大群众更能接受的、更通俗易懂的政策、法律，这样才能更好发挥其应有的实施效果。因此，应大兴调查研究之风，在出台政策、法律之前，充分收集、吸纳群众的意见，让政策文件、立法成果更好接地气、聚民智。政策、法律在广泛吸收社会各阶层的意见后，民意基础比较扎实，有助于妥善处理各方面利益关系，且民众参与政策制定和立法过程本身也是普及和学习政策、法律知识的过程，落实的难度和成本将会降低。

  二、发挥中介机构桥梁和纽带作用，推动政策、法律更好的落地

  加强政府与律所、会计师事务所、专利事务所等中介机构及协会的联动，让中介机构充分理解政策、法律，由政府提供经费支持，发挥前述中介机构的桥梁和纽带作用，推动政策、法律真正落实到基层、到群众中去，以加快建设便捷高效、均等普惠的服务体系。同时，中介机构收集政策、法律实施过程中的堵点，及时反馈相关部门，并推动政策、法律修改、完善。

  三、积极探索多种宣传形式、丰富宣传内容，扩大政策、法律工作受众面

  建议充分利用微博、微信、抖音等新媒体平台，针对不同群体，把与群众相关的政策、法律宣传作为宣传重点，通过动漫、音乐、漫画等表现形式，让生硬的条文变得言简意赅、通俗易懂、生动有趣等。同时在官网、微信公众号等宣传主阵地上开通互动板块，把单向式的灌输变为互动式的融合。建议将相关内容加入高中课程，以深入浅出的方式向青少年普及。